Возникновение и развитие системы комитетов Конгресса (конец XVIII « середина XIX в.)

Государственный механизм США был определен конституцией 1787 г. лишь в самых общих чертах. Многие положения основного закона допускали неоднозначное их толкование, поэтому именно практика американского государства сыграла решающую роль в формировании национальной политико-правовой системы. На процесс становления государственных органов США вначале оказали существенное влияние нормы английского права, но впоследствии социально-экономические и политические факторы развития молодой республики предопределили специфические формы эволюции ее государственно-правовых институтов.

В период империализма чрезвычайно велико значение комитетов сената и палаты представителей — внутренних рабочих органов палат конгресса. Они обычно выступают в роли посредников между законодательной и исполнительной ветвями власти, и их деятельность является неотъемлемой чертой американской модели «сдержек и противовесов». Возникла система комитетов конгресса не в силу конституционного предписания, а в результате длительной эволюции структуры высшего представительного учреждения, под непосредственным влиянием политических факторов, определявших его функционирование. Изучение истории возникновения и развития комитетской системы конгресса важно для исследования становления национального государственного механизма в США, помогает пониманию места высшего законодательного учреждения в современной политической системе. В советской юридической и исторической литературе пока не уделялось особого внимания истории рабочих органов американского парламента.

Проследить возникновение и динамику развития государственно-правового института комитетов конгресса — цель данной статьи.

С конца XVIII до середины XIX в. комитеты высшего представительного учреждения прошли два периода своего развития. С 90-х годов XVIII в. до первой четверти XIX в. длился процесс возникновения комитетской системы, а с 20-х годов началась ее институционализация.

1. Возникновение системы комитетов конгресса

В обеих палатах конгресса комитеты создавались на самом раннем этапе существования национальной государственности. Образование их — общая закономерность деятельности буржуазных парламентов, вызванная объективной необходимостью разделения труда в высшем законодательном органе. Парламенты многочисленны по своему составу, объем их работы чрезвычайно велик, депутаты не в состоянии решать все вопросы на заседаниях палат, поэтому возникает потребность во вспомогательных органах. Система комитетов, во-первых, дозволяет освободить палаты от рассмотрения чрезмерного количества дел; во-вторых, предоставляет возможность тщательного исследования вопроса, создает условия как для специализации депутатов парламента, так и для привлечения экспертов со стороны; в-третьих, комитетская система облегчает работу представительного учреждения, поскольку рассмотрение вопросов в каждом из комитетов проводится по упрощенным правилам. Подбор необходимых материалов, выдвижение вопросов для рассмотрения их на сессии, разработка проектов решений, организационное обеспечение деятельности палат — все это обычные формы работы комитетов. Однако если в период своего становления комитетская система конгресса решала в основном технические задачи, то в ходе эволюции государственного механизма, возникновения и развития партийной системы комитеты становятся важнейшими политическими органами палат.

Комитеты во время правления федералистов

Конституция 1787 г. упрочила власть господствующих классов — буржуазии и плантаторов, утвердила их безраздельную диктатуру, но вопрос распределения властных полномочий внутри блока правящих сил еще требовал разрешения. С одной стороны, господствующие классы перед угрозой возможного углубления революции стремились к консолидации политических сил, этого требовали и интересы укрепления национального государственного- аппарата. С другой стороны, неоднородность интересов различных группировок правящих классов, острая идеологическая борьба вокруг вопроса о путях развития капитализма в стране порождали противоположные тенденции и оказывали существенное воздействие на формирование центральных органов США в целом и конгресса в частности.

Вначале конгресс брал за образец деятельность английского парламента, колониальных законодательных собраний (легислатур) и континентальных конгрессов. Главным инструментом обсуждения и принятия решений в каждой из двух его палат являлся комитет всей палаты по положению Союза (Committee of the Whole House on the State of the Union) — орган, который состоял из всех депутатов палаты, но работал по упрощенным процедурным правилам под председательством специально избранного лица, а не спикера в палате представителей или вице-президента в сенате. В соответствии с воспринятыми нормами английского законодательного процесса каждое важное предложение, поступившее в конгресс, первоначально в деталях обсуждалось комитетом всей палаты, а затем с конкретными указаниями передавалось временному комитету — органу, который создавали специально для решения определенного вопроса и распускали после доклада перед палатой. Затем депутаты вновь обсуждали предложения в комитете всей палаты, где принимали решения с учетом позиции временного комитета. И только потом оно с последующими дополнениями и изменениями поступало на рассмотрение пленарного заседания сената или палаты представителей. Столь длительная процедура с самого начала обнаруживала свои недостатки. Депутаты жаловались, что широкое использование комитета всей палаты приводило к потере времени, затягивало законодательный процесс, снижало его эффективность. Однако на первом этапе развития независимого государства, когда еще предстояло выработать механизм распределения власти внутри правящего блока, использование комитета всей палаты помогало выявлению интересов основных группировок буржуазии и плантаторов. Коллегиальное рассмотрение вопросов давало возможность выработать компромиссное решение, объединить политические силы в конгрессе: с одной стороны, обеспечить интересы большинства господствующих классов, с другой — предоставить меньшинству равные права в обсуждении важнейших проблем.

Кроме того, способствовали повышению роли комитета всей палаты взаимоотношения между законодательной и исполнительной ветвями власти, сложившиеся в первый срок президентства Дж. Вашингтона. Практика первых конгрессов пошла по пути максимального привлечения лидеров исполнительной власти к разработке биллей. Например, конгресс 1-го созыва (1789—1791), учредив три департамента (министерства)1, стал давать обязательные указания их секретарям (министрам) по сбору материалов, подготовке проектов и обработке предложений по биллю, высказанных на заседании палат. Подобная практика была возможна, поскольку конституция США определила лишь основы взаимоотношений конгресса и президента и допускала двойственную трактовку американской модели разделения властей. Конституция гласит: «Все законодательные полномочия, здесь установленные (курсив мой. — М. Ш.), принадлежат конгрессу Соединенных Штатов» (разд. I, ст. 2), но она ничего не говорит о том, что право подготовки законопроекта дано исключительно представительному органу. Умолчания такого рода и служили юридической основой для возникновения различных теорий взаимоотношений президента и конгресса. Практика привлечения министров к разработке биллей была политически возможна и необходима в условиях налаживания федерального государственного механизма, пока в конгрессе еще не сформировались партийные фракции.

Палаты устанавливали тесные контакты с министерством финансов, которое первоначально рассматривалось как департамент, не только исполняющий предписания законов, но и обслуживающий конгресс при реализации его финансовых полномочий. Министр финансов А. Гамильтон фактически стал агентом и советником высшего представительного учреждения по вопросам национальной экономики и государственных финансов.

Другие секретари не развивали столь активной деятельности в конгрессе, однако и они принимали участие в законотворчестве. Нередко билль после рассмотрения в комитете всей палаты направлялся для доработки в департамент, несмотря на то что должностные лица министерств считались служащими исполнительной ветви власти, подчиненными президенту.

В начале 90-х годов XVIII в. со всей очевидностью обнаружилась неоднородность блока правящих сил, и в конгрессе произошло размежевание депутатов на федералистов и джефферсоновских республиканцев: сторонников необходимости развития страны по пути торгово-промышленного капитализма и приверженцев ее аграрного развития. Споры о том, какими должны быть взаимоотношения исполнительной и законодательной властей, приводили к разногласиям и по вопросам организации работы палат.

Федералисты во главе с А. Гамильтоном считали, что высшее представительное учреждение, многочисленное по своему составу, не может само собрать и обработать сложную статистическую ин формацию. Это должны делать исполнительные органы. Кроме того, им следует не просто претворять в жизнь политику, предписанную конгрессом, а выступать ее инициаторами и помогать депутатам дорабатывать билли на различных стадиях законодательного процесса2. В условиях все увеличивающегося объема работы комитет всей палаты может обсуждать лишь принципиальные положения законопроектов, а частности с помощью департаментов должны доработать специальные комитеты.

Джефферсоновские республиканцы выступали за развитие демократических начал в деятельности высшего представительного учреждения. Находясь в меньшинстве и в сенате и в палате представителей, они доказывали необходимость сохранения сложной процедуры разработки биллей и отрицали целесообразность передачи части функций комитета всей палаты специальным комитетам. Каждый должен иметь возможность, утверждали они, доказывать правильность своей позиции перед палатой, поэтому органам, состоящим из всех депутатов, следует играть главную роль в деятельности конгресса. На пленарном заседании нельзя сразу найти оптимальное решение, значит, необходимо, чтобы окончательному рассмотрению вопроса предшествовало его обсуждение в комитете всей палаты.

Кроме того, джефферсоновские республиканцы дали иную, чем федералисты, трактовку взаимоотношениям президентской и законодательной властей. Высшее представительное учреждение, поясняли они, создает законы- по своему усмотрению, и служащие исполнительных органов не должны выступать в законодательном собрании с докладами по биллям. Все операции по рассмотрению законопроекта в конгрессе с момента его внесения в палату и до принятия по нему окончательного решения должны осуществлять комитеты палат без непосредственного участия департаментов3.

Свою теорию джефферсоновские республиканцы смогли проверить на практике, когда завоевали большинство в палате представителей 3-го созыва (1793—1795). В 1794 г. палата впервые при рассмотрении вопроса о государственных доходах не обратилась за консультацией к департаменту финансов, а всю работу возложила на специальный комитет. Несколько позже, в 1795 г., она образовала постоянный комитет путей и средств, который должен был стать противовесом исполнительному департаменту финансов и обеспечивать депутатов необходимыми материалами при подготовке финансовых биллей. Так в конгрессе зарождалась идея создания постоянных специализированных комитетов, занимающихся определенной отраслью законодательства.

Постоянные комитеты создавались и ранее, однако предназна чались они только для решения организационных и технических вопросов. Первым постоянным рабочим органом стал образованный палатой представителей уже в 1789 г. комитет по выборам. Он был компетентен определять правомерность депутатских мандатов конгрессменов. Но только с середины 90-х годов начали создаваться постоянные комитеты, наделенные правом участвовать в реализации законодательных и контрольных полномочий конгресса.

На самом раннем этапе развития федеративного государства специальные комитеты, бесспорно, преобладали над постоянными. За годы правления федералистов в сенате не было сформировано ни одного законодательного постоянного комитета, к 1800 г. в палате представителей функционировало шесть постоянных комитетов, в то время как только в годы работы конгресса 3-го созыва в нем действовало около 350 специальных комитетов4. У конгрессменов, полагавшихся на подготовленные в департаментах материалы, не было насущной необходимости в узкой специализации. Тенденция создания постоянных парламентских органов отраслевой компетенции обнаружилась в условиях обострения партийных разногласий в конгрессе. Когда федералисты руководили исполнительной ветвью власти и имели большинство в сенате, а палату представителей контролировали джефферсоновские республиканцы, руководство нижней палаты реже обращалось к департаментам за помощью.

Таким образом, не просто увеличение дел в конгрессе, как обычно утверждают американские исследователи5, а усиление активности федерального государства при ином соотношении политических сил породило новую практику. Ни федералисты, ни джефферсоновские республиканцы не противоречили букве конституции, учреждая свои правила рассмотрения законопроектов. Однако практика показала, что духу конституции, предусматривающей разделение властей для противодействия друг другу различных социальных сил, в большей степени соответствовала джефферсоновская трактовка осуществления законодательных полномочий конгресса. Политическая борьба внутри правящего блока по вопросу о путях развития США обусловила создание в конгрессе комитетов, не имевших прообразов в высшем представительном учреждении бывшей метрополии. Английские парламентарии всегда работали в тесном контакте с органами исполнительной власти, сами руководили министерствами и поэтому не нуждались в создании отраслевых комитетов. В отличие от парламента Великобритании конгрессу США нужны были органы, способные противостоять министерствам при подготовке законопроектов. Не случайно поэтому постоянные комитеты конгресса создавались с четко установленной компетенцией.

Комитеты в годы пребывания у власти джефферсоновских республиканцев

Новый этап в развитии комитетов конгресса наступил после того, как джефферсоновские республиканцы победили на выборах в 1800 г. Т. Джефферсон противопоставил консервативным элитарным установкам федералистов демократические принципы развития страны, однако объективные потребности буржуазного государства внесли существенные коррективы в позиции республиканцев.

Во времена правления федералистов представители оппозиционной партии утверждали, что исполнительная власть слишком сильна. Однако после победы джефферсоновских республиканцев на президентских выборах авторитет главы государства возрос еще больше. Джефферсон — теоретик, партийный лидер, популярный среди депутатов законодательного органа президент, избранный палатой представителей6,— фактически руководил конгрессом. Как и его предшественники, он не имел личного штата служащих, но первым из президентов стал активно и целенаправленно использовать для связей с законодательной ветвью власти лидеров партийных фракций и постоянные комитеты конгресса.

В годы президентства Джефферсона число постоянных комитетов возросло. К уже существовавшим в палате представителей комитетам по выборам, по регистрации биллей, по искам, по торговле, мануфактурам и сельскому хозяйству, пересматриваемых и незаконченных дел, путей и средств7 в 1805—1808 гг. прибавилось еще 4 постоянных органа: комитет по счетам, общественных земель, округа Колумбия, почтового ведомства и почтовых дорог. В сенате создавались лишь специальные комитеты, но многие из них приобрели характерные черты постоянных: хотя специальный комитет распускался после доклада перед палатой, его работа возобновлялась, если сенату представлялся билль, аналогичный уже рассматривавшемуся ранее8.

Джефферсоновские республиканцы постепенно восприняли практику администрации Дж. Вашингтона по привлечению служащих исполнительной власти к составлению и доработке законопроектов. Главы департаментов, как и прежде, участвовали в процессе формирования общегосударственной воли. Место Гамильтона как советника представительного учреждения занял новыи министр финансов А. Галлатин. Вновь предпринимались попытки расширить роль комитета всей палаты9.

Однако простого повторения федералистской модели организации законодательного процесса тогда не было. И помощь департаментов и деятельность комитета всей палаты имели целью не подмену работы специальных и постоянных комитетов, а содействие им. Ни депутаты конгресса, ни комитеты не имели обслуживающего персонала, поэтому конгрессмены допускали, что техническую работу помогут им выполнить служащие исполнительных департаментов.

Еще до победы на президентских выборах джефферсоновские республиканцы стали регулярно проводить кокусы (общие собрания фракции) конгресса, осуществлявшие функцию консолидации партийных сил. Впоследствии роль кокусов в законодательном: процессе значительно расширилась. Они начали вырабатывать общеполитическую линию правящей партии, предварительно рассматривать и одобрять программы законодательных мероприятий. Общие собрания партийной фракции, с одной стороны, облегчали работу комитета всей палаты, с другой — частично подменяли его. Республиканцы стали обращать больше внимания на деятельность постоянных комитетов. Успешное выполнение небольшими специализированными группами депутатов своих обязанностей убеждало конгрессменов в том, что комитеты способны выявить и мнение заинтересованных лиц, и установить необходимые факты. Появилась практика первоначального рассмотрения билля в постоянном или специальном комитете, минуя комитет всей палаты. Это было еще одним важным нововведением в законодательном процессе.

Комитеты по-прежнему оставались вспомогательными органами палат, они не могли отвергнуть текст билля или «положить законопроект под сукно», не делая по нему доклада на пленарном заседании. Они имели право только внести поправки в законопроект, утвержденный палатой.

Ролью комитетов в конгрессе предопределялись и методы их формирования. В палате представителей назначения в комитеты осуществлял спикер10, а в сенате вопрос о членстве решался общим голосованием сенаторов. Более одного депутата от штата в комитет не допускалось, чтобы не создавать привилегированного положения отдельных субъектов федерации. Во всех постоянных комитетах республиканцы гарантировали себе большинство.

Полагали, что председатель комитета должен выполнять функции арбитра, который помогает выработать оптимальное решение и не навязывает своего мнения рядовым членам. Возглавлять комитет поэтому мог как член партии большинства, так и представитель оппозиции. В работе Джефферсона, обобщившей практику первых конгрессов, отмечается: «лицу, названному первым11, обычно разрешается действовать в качестве председателя, который ведет заседания, задает вопросы и докладывает о результатах палате»12. В сенате председателем становился депутат, получивший наибольшее число голосов во время выборов состава комитета. Должность председателя считалась почетной и обычно предоставлялась члену, наиболее компетентному в данной сфере политики. Чаще всего руководителем комитета становился депутат, внесший предложение о создании этого специализированного органа.

Председатель комитета был не столько властным политическим лидером, сколько умелым исполнителем поручений палаты и рядовых членов комитета. По существу, важную роль играл только председатель комитета путей и средств палаты представителей. Этот комитет контролировал финансовые операции всех департаментов, его компетенция распространялась даже на внешнюю политику, он изучал подавляющее большинство законопроектов, поступавших в палату. Не случайно его председатель Дж. Рэндольф занял пост лидера партии большинства в палате представителей.

Президент контролировал формирование комитетов, поддерживая связи со спикером. Для карьеры конгрессмена часто большее значение имела не принадлежность к партии республиканцев как таковая, а поддержка главы государства. Так, когда в 1806 г. Рэндольф, представлявший многочисленную группу «старых республиканцев», выступил с критикой политики президента, он, до того считавшийся представителем Джефферсона в конгрессе, был смещен с поста лидера фракции, а вслед за этим потерял право председательствовать в комитете путей и средств13.

Таким образом, в период президентства Джефферсона влияние постоянных и специальных комитетов возрастало, поскольку они постепенно становились органами, через которые координировалась деятельность законодательной и исполнительной ветвей власти.

Компромиссность политики джефферсоновских республиканцев приводила к нарушению единства партии, усилению фракционной борьбы в конгрессе, которая осложняла и затягивала проведение заседаний комитета всей палаты, и наиболее удобным инструментом для достижения соглашений, выгодных лидерам, оказался институт постоянных комитетов.

Ведущей в конгрессе постепенно становилась группа «молодых республиканцев» во главе со спикером Г. Клеем, выражавшая интересы экспансионистски настроенных буржуа и плантаторов. Клей и его последователи всячески способствовали развитию и стабилизации системы комитетов. Право назначения их членов превратилось в основное политическое орудие спикера и нередко использовалось им для достижения соглашений между различными груп- пировками в конгрессе. Направляя депутатов в комитеты, спикер прежде всего учитывал не их заинтересованность или компетентность, а политическую позицию.

В сенате до 1823 г. вопрос о составе комитетов решался общим голосованием, позднее методы образования специализированных органов неоднократно менялись: их члены назначались то временным председателем (pro tempore), то вице-президентом, то выбирались14. Состав сената был в период правления джефферсоновских республиканцев относительно стабильным, но столь признанного авторитета, как спикер в палате представителей, среди сенаторов не было. В связи с этим преимущества при назначении в престижные комитеты обычно имели опытные депутаты, которые неоднократно избирались в сенат и работали в его специализированных органах. Следовательно, принималась во внимание не только политическая позиция, но и стаж пребывания сенатора в верхней палате.

В период усилившейся фракционной борьбы необходимость стабильного, надежного инструмента выработки решений способствовала развитию постоянных комитетов. К тому времени они уже контролировали все основные сферы законодательства и политики. Если в 1809 г. в палате представителей функционировало 10 постоянных комитетов, то к 1825 г. их число увеличилось до 28. Были созданы такие важнейшие комитеты, как юридический (в 1813 г.), по делам индейцев (в 1821 г.), по территориям (в 1825 г.), по военным, военно-морским и иностранным делам (в 1822 г.). Значительно возросло число постоянных комитетов и в сенате. В 1816 г. вместо множества специальных комитетов сенат создал 11 постоянных, формально закрепив их положение как устойчивых, постояннодействующих органов.

Изменилась и политическая ориентация комитетов: они уже не являлись, как во времена правления Джефферсона, проводниками линии президента. Напротив, их председатели зачастую были лидерами оппозиции главе государства. Но при этом контакты между законодательной и исполнительной властями не ослабли: они шли теперь по линии связей не с президентом, а с руководителями департаментов. Основы для сотрудничества комитетов с министерствами были заложены раньше, но использование комитетов в качестве постоянных каналов связи конгресса с департаментами стало отличительной чертой высшего законодательного органа только во втором десятилетии XIX в.

В то время резко возросла самостоятельность глав исполнительных ведомств15. Высшие должностные лица были заинтересованы в установлении прямых контактов с комитетами, ведь в обмен на необходимую информацию они получали от этих органов политическую поддержку своих требований. Отношения конгресс — департаменты стали более прочными, стабильными и надежными, чем конгресса с президентом и даже исполнительных ведомств с главой государства. Сложился прочный союз специализированных органов законодательной и исполнительной властей.

В 10—20-е годы XIX в. активизировалась контрольная функция высшего законодательного органа, увеличилось число ежегодных докладов, которые готовили департаменты для Капитолия. В 1814 г. в палате представителей был создан постоянный комитет с общей юрисдикцией по общественным расходам, в 1816 г.— еще шесть постоянных комитетов, имевших полномочия по контролю за расходами каждого департамента. Утвердилась практика проведения комитетами расследований, причем если раньше они предпринимались палатой, то теперь их инициатором зачастую выступал комитет. Расследовательские комитеты получили право принудительного вызова свидетелей для дачи показаний. По повестке конгресса частное или должностное лицо обязано было явиться на заседание комитета и ответить на поставленные депутатами вопросы.

Расширились и неформальные связи департаментов со специализированными органами палат. Широкую известность приобрели так называемые секретарские салоны, куда приглашались лидеры исполнительной власти, где налаживались личные связи с конгрессменами и в непринужденной обстановке решались важнейшие вопросы.

Специализированные комитеты стали политическими органами конгресса. Первоначальное мнение о недопустимости возвышения комитетов, которые не составляли большинства палаты, уступило место рассуждениям о важности специализации. Исследователи конгресса констатировали: постоянные комитеты более, чем палата в целом, способны к быстрой и эффективной работе и гарантии этого — четкое разделение труда и специализация. Комитеты должны самостоятельно, без указаний палаты готовить проект решения, а депутаты, не являющиеся членами комитета, имеют возможность высказать свое мнение при рассмотрении билля на пленарном заседании палаты16. К 1815—1820 гг. комитеты приобрели фактически неоспоримое право первыми изучать законопроект и делать по нему доклад перед палатой представителей или сенатом в любое время. Комитет всей палаты созывался теперь лишь в особых случаях и больше не занимался первоначальным изучением биллей.

Создание комитетов по основным отраслям законодательства и политики, предоставление им законодательных и контрольных полномочий, определение их юрисдикции с учетом строения исполнительной ветви власти, руководство и поддержка со стороны поли тических лидеров палат, рост престижа среди депутатов позволяют говорить о возникновении системы комитетов в представительном учреждении США первой четверти XIX в.

Итак, в первые годы существования США, когда только определялись основные направления развития государственного механизма, возможны были два пути разработки биллей, от которых непосредственно зависело возникновение комитетской системы конгресса,— через:

1) предоставление полномочий по предварительной подготовке законопроектов органам исполнительной власти;

2) создание специальных органов парламента для предварительного решения вопросов, выдвигаемых на обсуждение палат.

Постоянные специализированные органы с четко установленной юрисдикцией — вот тот основной инструмент обсуждения законопроектов и принятия по ним решений, который вынужден был избрать высший законодательный орган. Выбор предопределила борьба социальных сил внутри правящего блока, которая привела к усилению разногласий между конгрессом и президентом, острым фракционным разногласиям в палатах и ослаблению партийной Дисцишшіш депутатов высшего представительного учреждения

2. Институционализация системы комитетов конгресса

Со второй четверти XIX в. разрабатывались и получали правовое закрепление нормы, определявшие положение комитетов как в высшем законодательном органе, так и во всей политической организации общества, выделялись центры власти и влияния внутри самой комитетской системы — начался процесс институционализации системы комитетов конгресса.

Комитеты в период «джексоновской демократии»

Стремительное развитие капитализма в 20—40-х годах выдвинуло новые социальные силы в центр политической борьбы. Процесс промышленного переворота, явившийся решающим фактором общественного развития, поставил на первый план столкновение двух группировок буржуазии: торгово-финансовой и зарождавшейся промышленной17.

Партийная перегруппировка привела к возникновению новой двухпартийной комбинации. Хотя в период «джексоновской демократии» сторонники демократической партии имели большинство в обеих палатах конгресса, в сенате были достаточно сильны позиции складывавшейся партии вигов. Различная расстановка поли тических сил в палатах конгресса оказала непосредственное воздействие на деятельность комитетов.

Влиятельнейшие сенаторы (такие, как Г. Клей и Д. Уэбстер) пытались отстранить вице-президента от формирования комитетов. «Ставленнику исполнительной власти» «дозволяли» назначать их членов только в тех случаях, когда выборы не приводили к значительному обновлению состава сената и не вносили существенных изменений в расстановку партийных сил. Председателю верхней палаты оставалось лишь подтвердить преемственность в работе комитетов и продлить осуществленные ранее назначения18.

В палате представителей, напротив, все 3 сменившихся за время президентства Э. Джексона спикера поддерживали главу государства и подбирали членов комитетов таким образом, чтобы необходимые президенту законопроекты были рассмотрены и одобрены как можно скорее. Защищаясь от обвинений в излишней покорности Джексону, спикер Дж. Белл заявлял, что действует на основе принципа, сформулированного еще президентом Дж. К. Адамсом: чтобы деятельность нашего государства была полезной, его различные органы должны не только координировать свою работу, но и сотрудничать друг с другом19. Такая трактовка теории разделения властей не случайно прозвучала в устах лидера палаты представителей. Новшества, введенные Джексоном, вынуждали рабочие органы конгресса в большей степени, чем ранее, учитывать позицию президента.

Кандидатура генерала Джексона на пост главы государства не была выдвинута партийными кокусами. Хотя конституция определила, что президент получает свои полномочия внепарламентским путем, через систему косвенных выборов20, до 20-х годов XIX в. избрание главы государства было тем не менее связано с представительным органом, ведь вопрос о кандидатах на пост президента решали партийные фракции палат конгресса. С изменением порядка выдвижения кандидатур на высшую государственную должность, с заменой кокусов системой конвентов президент получал большую независимость от законодательного органа. Это и послужило основой для утверждения права главы государства оспаривать политическую линию, намеченную Капитолием.

Джексон постоянно использовал в политических целях дарованное президенту конституцией право вето. (За первые 40 лет существования независимого американского государства президенты лишь 9 раз отказывали в подписи законопроектов, принятых конгрессом, и всего в трех случаях вето касалось важных биллей21. Стало уже конвенционной нормой, что президент может налагать вето на билль только при условии несоответствия его положениям конституции.) Джексон, ниспровергая сложившуюся практику, за 8 лет 12 раз применил вето и впервые использовал карманное вето. Поскольку президент мог окончательно решить судьбу билля, одобренного абсолютным большинством членов палаты представителей и сената22, то одной из первостепенных задач комитетов стало выяснение позиции исполнительных органов по всем спорным деталям законопроектов. Показателен пример прохождения в конгрессе билля о министерстве внутренних дел. По запросу комитета путей и средств этот законопроект детально изучался и дорабатывался министерством финансов, а специализированный орган палаты представителей лишь принял рекомендации департамента23.

Стремясь подчинить своим интересам работу всего государственного механизма, руководство демократов выдвинуло идею «добыча принадлежит победителям» и отказалось от учета заслуг при подборе кандидатов в состав федеральных государственных органов. Была проведена чистка федеральных служащих, и Джексон впервые в крупных масштабах применил известную и ранее практику патронажа — назначения на должности своих сторонников. Состав исполнительных органов обновился весьма существенно (1/5), причем изменения затронули прежде всего высшее звено служащих федеральной администрации. Это во многом подорвало основу могущества комитетов Капитолия — длительные, прочные связи с департаментами. Поэтому комитеты старались теперь установить непосредственные контакты с лицами из ближайшего окружения президента, и главным образом с его неофициальными советниками — членами впервые созданного «кухонного кабинета». Специализированные органы палат начали подбирать собственный штат служащих. Именно к периоду «джексоновской демократии» относится первое упоминание в правилах палат об оплате работы комитетских клерков.

Чтобы быть более осведомленными об исполнении законов, комитеты сената и палаты представителей расширили систему регулярных докладов департаментов по вопросам финансовой отчетности. Так, с 1836 г. в каждой из палат на основе данных, представляемых министерствами, стали обобщаться сведения об ассигнованиях на нужды исполнительных органов. По-прежнему важным инструментом политической борьбы являлись расследования. Проводились они обычно по важнейшим вопросам, вызывавшим расхождения между демократами и вигами. Создавая расследовательские комитеты, руководство палат прежде всего учитывало политические позиции конгрессменов. Например, спикер

Э.  Стивенсон поручил расследование деятельности 2-го национального банка не комитету путей и средств, где в то время большин- ством располагали сторонники банка, а создал специальный комитет, который смог бы поддержать президента в его борьбе за ликвидацию этого финансового учреждения24.                            .

Перед гражданской войной большинство расследований вообще проводилось специальными комитетами, а постоянным органам нужно было получить особое разрешение от руководства палат на ведение расследований. С 1829 по 1861 г. конгресс 36 раз проводил проверки деятельности департаментов и только 4 раза эта работа доверялась постоянным комитетам. Чаще всего изучалось функционирование департаментов: финансового, почтовой службы, военного, военно-морского флота25.

Таким образом, комитеты конгресса в период «джексоновской демократии» осуществляли функции посредника между законодательной и исполнительной ветвями власти. Вне зависимости от того, как складывались взаимоотношения высшего представительного учреждения с администрацией, институт комитетов служил поддержанию сотрудничества конгресса с исполнительными органами, формированию политики ведущих группировок правящих социальных сил.

Комитеты в период обострения вопроса о рабстве

Постепенно по мере развития двухпартийной системы демократы — виги обострялась политическая борьба между демократами и вигами в конгрессе. В высшем представительном учреждении начала формироваться практика партийного контроля над комитетами. В 1837 г. сенат предоставил право назначения членов комитетов вице-президенту, и Д. Джонсон в каждом из 22 постоянных органов обеспечил руководящую роль демократов. Именно в это время стало общепризнанным правило, что партия, имеющая большинство в палате, закрепляет за своими членами большее число мест в комитетах. Тогда же комитеты начали подавать сенату и палате представителей наряду с докладами большинства доклады меньшинства. Впервые точка зрения комитетской оппозиции стала доводиться до сведения палат.

К середине 40-х годов деятельность по подбору депутатов в комитеты фактически полностью осуществлялась партийными фракциями сената. Закрепился принцип старшинства: председателем комитета становился представитель победившей на выборах в сенат партии, который прослужил в данном постоянном комитете дольше других. Такой подход к формированию специализированных органов Капитолия обеспечивал стабильность и преемственность в их деятельности, а «ожесточенные местнические споры, ведущие к гражданской войне, поддерживали использование правила старшинства, чтобы избежать неистовой внутрипартийной борьбы за контроль над комитетами»26.

В палате представителей отсутствие единства партийных фракций приводило к острым спорам во время выборов спикера. Причем основой разногласий являлось обычно стремление каждой группировки получить выгодные посты в комитетах. Длившиеся порой по нескольку недель голосования приводили иногда к неожиданным и парадоксальным результатам. Лишь только специальная сессия 25-го конгресса (1837) продемонстрировала высокий уровень партийной дисциплины (в 90% случаев демократы поддерживали своего лидера — председателя комитета путей и средств Ч.   Кэмбреллинга)27, как после промежуточных выборов 1839 г., имея большинство в палате, они вынуждены были согласиться на выдвижение компромиссной кандидатуры на пост спикера и после 11 голосований председательствовать в палате стал виг Р. Хантер28, ведущие позиции в комитетской системе начали занимать виги. С конца 40-х годов в каждой из партий активизировались группы депутатов, отказывавшиеся поддерживать позиции официальных лидеров, в конгрессе появились представители третьих партий. В этих условиях собрания партийных фракций палат пытались расширить свое влияние, распространяя его не только на организационные вопросы, но и на определение политической линии комитетов.

Бесконечные дискуссии в сенате и палате представителей изнуряли конгресс. Постоянно предпринимались попытки придать более деловой характер прениям на Капитолийском холме. В 1841 г. было, наконец, одобрено правило, в соответствии с которым член палаты представителей мог выступать не более часа на пленарном заседании по одному вопросу. В 1847 и 1850 гг. каждому оратору было «даровано» по 5 минут для внесения поправок к обсуждаемому проекту закона или резолюции. По правовой норме 1841 г. палата представителей могла большинством голосов освободить комитет от рассмотрения билля, если предлагаемые поправки отклонены без прений. Все эти и им подобные попытки ограничить время дебатов способствовали возвышению комитетов и привели к тому, что специализированные органы постепенно стали брать на себя работу палат. Политика ведущих партийных группировок вырабатывалась кокусами, конкретизировалась в комитетах, а пленарные заседания палат обычно выполняли роль либо дискуссионных клубов, либо регистраторов уже разработанных решений.

В 1860 г. были приняты новые правила палаты представителей, призванные ограничить долгие и безрезультатные прения, но гражданская война приостановила организационные реформы.

В 50-е годы, когда виги сошли с общенациональной политичес- кой арены, в сенате вплоть до гражданской войны, а в палате представителей до 1859 г. большинство имели демократы, причем председательские посты в важнейших органах занимали активные защитники рабовладения. Чтобы сохранить такое положение, руководство сената жертвовало даже правилом старшинства: кокус демократов не дал возможности старшему члену постоянного органа С. Дугласу возглавить комитет по территориям, ибо он отказался поддержать президента Дж. Бьюкенена и южное крыло партии по вопросу о рабстве.

Накануне гражданской войны в конгрессе действовала разветвленная система комитетов. Только в палате представителей работало 38 постоянных специализированных органов, занимавшихся как технико-организационными вопросами (например, объединенный комитет палаты представителей и сената по библиотеке), так и основными отраслями законодательства. Комитеты по делам изобретений, милиции, дорог и каналов и некоторые другие дополнили и без того длинный список законодательных комитетов. Восемь из них (комитет путей и средств как орган общей финансовой юрисдикции, комитет по общественным расходам и шесть специализированных комитетов по расходам отдельных департаментов) осуществляли постоянный контроль за деятельностью министерств. Кроме того, шесть постоянных органов занимались вопросами частного законодательства. Комитетская система сената строилась на основе тех же принципов, но в верхней палате не было столь внушительного перечня финансовых комитетов.

Особое место в палате представителей, как и прежде, принадлежало комитету путей и средств, который рассматривал законопроекты о федеральных доходах и ассигнованиях. Его председатель играл роль одного из политических руководителей конгресса и часто официально назначался спикером в качестве лидера партии большинства. Аналогичными были позиции сенатского финансового комитета, председатель которого, как правило, выполнял функции лидера партии большинства в верхней палате. В связи с насущной необходимостью решения вопроса о рабстве первостепенное значение приобретала деятельность комитетов по территориям. Велико было влияние и специального комитета правил палаты представителей, стремившегося упорядочить работу в Ка- литолии. После того как в 1868 г. спикер стал его председателем, увеличились возможности лидеров палаты представителей по руководству законодательным процессом.

Значительно расширились полномочия расследовательских комитетов. По закону 1857 г. им было предоставлено право возбуждать преследование за неуважение к конгрессу и передавать дело в федеральный суд. Устанавливалось и наказание за это правонарушение: штраф 1 тыс. долл, или год тюремного заключения. Вопреки прямому предписанию закона комитеты, проводившие расследования, в 50—60-х годах сами решали вопросы о применении наказания за неуважение к конгрессу. Столь рискованная практика не случайно возникла во времена резкого обострения классовых противоречий в США. Конгрессу необходимы были особые средства, позволявшие действовать самостоятельно, быстро и эффективно.

Традиционно высший законодательный орган старался занимать нейтральную позицию в вопросе о рабстве. Даже в те годы, когда стала очевидной необходимость радикального решения проблемы, конгресс пытался примирить борющиеся группировки. В 1860 г. палаты создали специальные комитеты, чтобы выработать компромиссную позицию и таким образом решить судьбу федерации. «Комитет 13-ти» в сенате и «комитет 33-х» в палате представителей должны были дать рекомендации, как преодолеть назревший кризис конституционными средствами. Но представленные в комитетах радикальные республиканцы отказывались от половинчатых решений. «Комитет 33-х» смог подготовить рекомендации для палаты представителей, но они не получили необходимого большинства при голосовании конгрессменов. Предложениям специального комитета так и не суждено было воплотиться в жизнь. Орган, созданный для примирения сенаторов, вообще не сделал доклада на пленарном заседании, ибо принципиальные расхождения между демократами и республиканцами не позволили выработать решение, которое устроило бы противоборствующие стороны. Образовав специальные комитеты и обсудив их деятельность, конгресс использовал все имевшиеся у него средства поиска компромисса, однако тактика взаимных уступок не могла разрешить непримиримые противоречия. Применять более радикальные меры высший законодательный орган не решался. Так, конгресс отверг предложения о проведении первого в истории США национального референдума по вопросу о рабстве и судьбе Союза.

Комитеты в годы гражданской войны

В период гражданской войны особое значение приобрела деятельность объединенного комитета по ведению гражданской войны. Впервые высший законодательный орган создал расследовательский комитет, в котором объединил и сенаторов и членов палаты представителей. Спикер назначил четырех конгрессменов, вице-президент — трех депутатов верхней палаты. Председателем стал глава сенатского комитета по территориям, один из лидеров радикальных республиканцев Б. Уэйд. Комитет по ведению гражданской войны стремился не просто контролировать законность действий федеральных должностных лиц, но и руководить государственными делами. Радикальные республиканцы, доминировавшие в комитете, исследовали причины поражений федеральных войск, прибегали к аресту неугодных им генералов, а выезжая на поля сражений, давали указания офицерам. Комитет действовал по неписаным законам революционного времени, и нет ничего удивительного в том, что зачастую он отказывался от привычных рутинных правил.

В Белом доме и Капитолии были представлены различные по~ логические силы, что и послужило основой для разногласий: под вопрос бралась конституционность действий и президента, и комитета по ведению гражданской войны. В сложные годы буржуазно-демократической революции, как и впоследствии во время споров о направлениях реконструкции, «права Конгресса, президента, штатов — все это были ненастоящие вопросы. То была лишь присущая американским традициям и американским нормам парламентская форма выражения проблем классовой борьбы»29. Радикальные республиканцы, контролировавшие основные комитеты палат, были не согласны с осторожной центристской позицией А. Линкольна и пытались, используя комитетские расследования, принудить президента к изменению состава кабинета. Постоянные комитеты готовили резолюции порицания секретарям, а председатель финансового комитета сената У. Фессенден заявлял в конгрессе, что не президент, а объединенный комитет высшего представительного органа вправе руководить ходом военных действии. Так комитетская система продолжала работу в самом центре политической борьбы правящих группировок.

Следовательно, в годы гражданской войны была подтверждена жизнеспособность парламентских комитетов. Активная деятельность специализированных органов конгресса стала к тому времени неотъемлемой чертой американской модели разделения властей и системы «сдержек и противовесов».

К середине XIX в. комитеты федерального законодательного органа США существенным образом отличались от своего прообраза в английском парламенте. Основу комитетской системы конгресса составляли постоянные специализированные органы палат, имевшие право первоначального рассмотрения законопроектов, не связанные обязательными указаниями руководства и осуществлявшие как законодательные, так и контрольные полномочия. Если комитеты парламента Великобритании остались вспомогательными органами, действующими под строгим контролем палат, то комитетская система конгресса играла важную самостоятельную роль в формировании политического курса сената и палаты представителей.

Эволюция комитетов конгресса в период домонополистического капитализма прежде всего была связана с развитием противоречий внутри правящего буржуазно-плантаторского блока. Разногласия между президентом и конгрессом, в конечном счете отражавшие эти противоречия, обычно не затрагивали основ функционирования государственного аппарата, но оказывали непосредственное воздействие на работу его отдельных звеньев, в том числе и комитетов. Использование специализированных органов палат для достижения соглашений и выработки политических компромиссов, их роль посредников между конгрессом и департаментами были определяющими факторами развития системы комитетов высшего представительного учреждения. Создание устойчивой структуры палат помогало правящим кругам обеспечивать преемственность в основных направлениях, формах, а зачастую и методах работы конгресса, в то время как повторявшийся в начале каждой сессии пересмотр состава комитетов отражал изменения в политической ориентации палат.

К середине XIX в. комитеты превратились в выразителей интересов ведущих партийных группировок. Юридически они стояли в стороне от партийных фракций, ибо назначались официальным руководством палат из представителей всех политических групп,, представленных в конгрессе. Фактически же состав комитетов уже в те годы подбирался партийными фракциями, а назначение председателя и определение комитетского большинства находились в прямой зависимости от соотношения партийных сил в палате. Вместе с тем руководству конгресса было выгодно придавать решениям комитетов характер профессиональных, а не политических рекомендаций. Так постепенно возникает несоответствие юридического положения и фактической роли специализированных органов высшего законодательного учреждения. И в законодательном процессе, и в контроле за исполнительной властью решающим органом оставалась палата, хотя уже сложились предпосылки для того, чтобы постепенно заменять работу пленарных заседаний деятельностью специализированных органов. Развитие конгресса в период Реконструкции и перехода к империализму подтвердило тенденцию дальнейшего расширения роли и влияния комитетской системы палаты представителей и сената.

Примечания

1 Первыми были созданы государственный департамент, департаменты финансов и военных дел.
2 Whitе L. D. The Federalists. A Study in Administrative History. N. Y., 1948, p. 39—40; Hamilton A. The Papers of Alexander Hamilton. Ed. by H. C. Syrrett, vol. 10. N. Y., 1966, p. 200—201.
3 Jeffersonian Principles and Hamiltonian Principles. Extracts from the Writings of T. Jefferson and A. Hamilton. Boston, 1932; The Complete Jefferson. N. Y., 1943, p. 384—385.
4 Congressional Quarterly’s Guide to the Congress of the United States. Wash., 1971, p. 149-150.
5 См., напр.: Westphal A. The Committee of Foreign Affairs. N. Y., 1942; Bolling R. Power in the House. A History of the Leadership of the House of Representatives. N. Y„ 1968; Radler D. How Congress Works. N. Y., 1916.
6 В соответствии с разд. I ст. 2 конституции США палата представителей непосредственно избирает президента, если несколько кандидатов получили большинство голосов выборщиков или за них подано равное число голосов.
7 House Rules, 1802, 7 Jan. — House Journal, 1802, vol. IV, p. 40. Подробные данные по истории возникновения комитетов палаты представителей см.: McConachie L. G. Congressional Committees. Study of the Origins and Development of Our National and Local Legislative Methods. N. Y., 1973, p. 349— 358.
8 Rules of the Senate, 1806, 26 March. — In: Annals of Congress, 9th Congr., 1st Sess., p. 202.
9 Ibidem; House Journal, 1805, vol. V, p. 203—204.
10 По правилам 1789 г. палата представителей общим голосованием определяла состав комитетов, в которые входило более трех членов. В 1790 г. это право было делегировано спикеру.
11 Имеются в виду назначения в комитеты спикером палаты представителей.
12 Annals of Congress, 7th Congr., 1st Sess., p. 313, 325—326; Jeffersonian Manual, Section IX.
13 Подробнее об этом см.: Cunningham N. Е„ jr. The Process of Government Under Jefferson. Princeton, 1977, p. 188.
14 См. об этом: US Congress. Debates and Proceedings, 23rd Congr., 1st Sess., Wash., 1835, p. 19.
15 Подробнее об этом см.: Yоung J. St. The Washington Community, 1800— 1818. N. Y., 1966, p. 242.
16 См, напр.: МасNаil N. Forge on Democracy. The House of Representatives. N. Y„ 1963, p. 149—150; Cooper J. The Origins of the Standing Committees and the Development of Modern House. — Rice University Studies, 1971, p. 91—98; Galloway G. B. History of the House of Representatives. N. Y., 1976, p. 106—108.
17 См.: Болховитинов Н. Н. Некоторые проблемы генезиса американского капитализма (XVII — первая половина XIX века). — В кн.: Проблемы генезиса капитализма. М., 1970, с. 128—199.
18 US Congress. Debates and Proceedings, 23rd Congr., 1st Sess., p. 27.
19 McConachie L. G. Op. cit., p. 224.
20 О возможных случаях избрания президента палатой представителей см. сноску 6 в данной статье.
21 Remini R. The Revolutionary Age of Andrew Jackson. N. Y. 1976, p. 134.
22 Вето президента преодолевается голосами 2/3 депутатов в каждой из палат парламента. Карманное вето преодолено конгрессом быть не может.
23 White L. D. The Jacksonians: A Study in Administrative History. N. Y., 1954, p. 147—148.
24 Congress Investigates. A Documented History. 1792—1974. Ed. by A. Schlesinger and R. Burns, vol. 1. N. Y., 1975, p. 607.
25 Galloway G. B. Op. cit., p. 181.
26 Congressional Quarterly’s Guide.., p. 71.
27 Curtis J. S. The Fox at Bay. Martin Van Burén and the Presidency. 1837—1841. Lexington, 1970, p. 109.
28 Congressional Globe, 26th Congr., 1st Sess. Wash., 1840, p. 52, 55.
29 Аллен Д. С. Реконструкция. Битва за демократию в США. 1865-1876. М., 1963, с. 42.

Текст: ©1986 М. А. Штатина
Опубликовано: Проблемы Американистики. Вып 4. М., 1986. С. 157-176.
OCR: 2017 Северная Америка. Век девятнадцатый. Заметили опечатку? Выделите её и нажмите Ctrl + Enter

Штатина М. А. «Возникновение и развитие системы комитетов Конгресса (конец XVIII — середина XIX в.)»

В статье прослеживается возникновение и динамика развития государственно-правового института комитетов Конгресса США